Οι επίμαχες διατάξεις (των νόμων 4623/2019 και 4625/2019) «παραβιάζουν τα δικαιώματα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι, καθώς και τις αρχές της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης, ως έκφρασης της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας και της ισότητας των όρων του εκλογικού ανταγωνισμού», έκρινε κατά πλειοψηφία το Γ’ Τμήμα.
Η απόφασή του αποτελεί «πλήγμα» για τον «πυρήνα» του δόγματος της κυβερνητικής πολιτικής για την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Με τους πρώτους νόμους που πέρασε η κυβέρνηση Ν.Δ. το καλοκαίρι του 2019, ένα σύνολο αποφασιστικών αρμοδιοτήτων των δημοτικών συμβουλίων μεταφέρθηκε κυρίως στις Οικονομικές Επιτροπές (και κατά δεύτερον στις Επιτροπές Ποιότητας Ζωής). Περαιτέρω, με τις κυβερνητικές διατάξεις οι δημοτικές αρχές απέκτησαν ισχυρή πλειοψηφία (60%) στις επιτροπές, ακόμα και αν αποτελούσαν μειοψηφία στα δημοτικά συμβούλια βάσει των αποτελεσμάτων των εκλογών του Μαΐου του 2019 με την απλή αναλογική των δύο γύρων (αυτό συνέβη σε 231 από τους 332 δήμους της χώρας).
Οι εν λόγω διατάξεις ψηφίστηκαν πριν αναλάβουν καθήκοντα οι νεοεκλεγείσες δημοτικές αρχές και εφαρμόστηκαν από την αρχή της τρέχουσας αυτοδιοικητικής θητείας, την 1η Σεπτεμβρίου 2019. Προωθήθηκαν υπό την επίκληση της ανάγκης «κυβερνησιμότητας» των δήμων έναντι του «χάους» που κατά το κυβερνητικό αφήγημα προκαλούσε ο «Κλεισθένης». Το αποτέλεσμα ήταν ακόμα και αποφάσεις με σημαντικό οικονομικό βάρος να μεταφέρονται από τα κορυφαία πολιτικά όργανα των δήμων και τα ανοιχτά στους πολίτες δημοτικά συμβούλια στις -πλην ελαχίστων εξαιρέσεων- «κλειστές» και αποστειρωμένες από δημότες Οικονομικές Επιτροπές. Εχοντας ισχυρή πλειοψηφία, οι δημοτικές αρχές απέκτησαν δυνατότητα να περνούν κάθε εισήγησή τους, ενώ η αντιπολίτευση περιορίστηκε σε ρόλο παρατηρητή. Κριτική στις παραπάνω διατάξεις έχει ασκηθεί ακόμα και από δημάρχους προσκείμενους στη Ν.Δ.
Εξετάζοντας σχετική προσφυγή, το Γ’ Τμήμα του ΣτΕ δέχθηκε ότι οι επίμαχες διατάξεις ουσιαστικά άλλαξαν τους όρους του «εκλογικού παιχνιδιού» κατά παράβαση του Συντάγματος. Η πλειοψηφία του Τμήματος έκρινε αντισυνταγματικές τις διατάξεις τόσο για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων όσο και για τον τρόπο συγκρότησης των επιτροπών, καθώς επίσης και για τον τρόπο συγκρότησης των διοικητικών συμβουλίων νομικών προσώπων των δήμων (Δημοτικές Επιχειρήσεις Υδρευσης-Αρδευσης κ.λπ.). Υπήρξαν όμως άλλες δύο μειοψηφικές απόψεις:
● Η μία, «εν μέρει συγκλίνουσα προς την πλειοψηφία και εν μέρει αποκλίνουσα από αυτή» -όπως περιγράφεται στην περίληψη της απόφασης- κρίνει επίσης αντισυνταγματικές τις διατάξεις για τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων των δημοτικών συμβουλίων προς τις επιτροπές, καθώς και αυτές για τον τρόπο συγκρότησης των επιτροπών. Ωστόσο, έκρινε ότι δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα οι ρυθμίσεις για την ανάδειξη μελών διοικητικών συμβουλίων δημοτικών νομικών προσώπων, «καθόσον οι εν λόγω οργανωτικές μεταβολές δεν συνδυάζονται και με μεταφορά αρμοδιοτήτων από άμεσα όργανα διοίκησης του δήμου».
● Η δεύτερη, εκτός από τα διοικητικά συμβούλια νομικών προσώπων, έκρινε ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγμα ούτε ο τρόπος στελέχωσης των επιτροπών, με το σκεπτικό ότι ο «Κλεισθένης» δεν προέβλεπε για τα μέλη των επιτροπών άμεση εκλογή από το εκλογικό σώμα, αλλά έμμεση εκλογή από το δημοτικό συμβούλιο. Ωστόσο, όπως και οι προαναφερθείσες απόψεις, και η συγκεκριμένη κρίνει αντισυνταγματική τη μεταφορά αρμοδιοτήτων από τα δημοτικά συμβούλια προς τις επιτροπές. Να σημειωθεί ότι στην περίληψη της απόφασης και συγκεκριμένα στην περιγραφή της μειοψηφικής άποψης εγείρεται θέμα νομιμότητας των αποφάσεων των επιτροπών (εφόσον δεχθούν μελλοντικά κάποια προσφυγή).
Τι μέλλει γενέσθαι ως προς αυτήν την πτυχή, υπό την προϋπόθεση ότι η απόφαση του Τμήματος γίνει δεκτή από την Ολομέλεια; Οι αποφάσεις αυτές διατηρούν το τεκμήριο νομιμότητας. Κατά την πάγια νομολογία για ένα σύνολο διοικητικών (όχι μόνο δημοτικών) οργάνων, ο μη νόμιμος χαρακτήρας ορισμού μελών και συγκρότησης ενός οργάνου (εν προκειμένω των επιτροπών) δεν αποτελεί κατά κανόνα λόγο ακυρότητας των πράξεών τους. Επομένως, κατ’ αρχάς δεν έχουν κάποιο πρόβλημα, εκτός αν γίνει κάποια εμπρόθεσμη προσφυγή οπότε θα ληφθούν από τα αρμόδια δικαστήρια οι σχετικές αποφάσεις, τις οποίες αφενός κανείς δεν μπορεί να προκαταλάβει και αφετέρου η πτώση των πράξεων δεν ευνοείται από τη νομολογία δεκαετιών.
Η απόφαση του Γ’ Τμήματος του ΣτΕ αφορά αποκλειστικά τους δήμους και τις δημοτικές επιτροπές, καθώς στη συγκεκριμένη βαθμίδα Αυτοδιοίκησης αναφερόταν η προσφυγή. Αν οι διατάξεις κριθούν εν τέλει αντισυνταγματικές και από την Ολομέλεια, τότε θα επηρεαστούν ανάλογα βάσει νομολογίας οι αντίστοιχες διατάξεις των «νόμων Θεοδωρικάκου» και για τις περιφέρειες.
Είναι η τρίτη -αλλά προφανώς πολύ σημαντικότερη- απόφαση του Γ’ Τμήματος για αντισυνταγματικότητα διατάξεων των «νόμων Θεοδωρικάκου»: η πρώτη αφορούσε τις αλλαγές στον τρόπο ορισμού αντιδημάρχων σε νησιωτικές δημοτικές ενότητες της χώρας και η δεύτερη τις μεταβολές στον τρόπο ανάδειξης προέδρων κοινοτήτων άνω των 300 κατοίκων. Αμφότερες έχουν παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του ΣτΕ.
Ολόκληρη η περίληψη της απόφασης του Γ’ Τμήματος του ΣτΕ έχει ως εξής:
ΣτΕ Γ´ 760/2022
Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδρος ΣτΕ
Εισηγητής: Α. Χρυσικόπουλος, Πάρεδρος ΣτΕ
Αντισυντ/κή η μεταβολή του τρόπου συγκρότησης δημοτικών επιτροπών και Δ.Σ. δημοτικών ν.π. αμέσως μετά τις εκλογές της 26.5.-2.6.2019 με τους ν. 4623, 4625, 4635/2019 (εν μέρει συγκλίνουσα γνώμη, αντίθ. μειοψ.). Παραπομπή στην Ολομέλεια.
Με τις διατάξεις των άρθρων 2 (παρ. 1) και 6 (παρ. 1, 2, 4) του ν. 4623/2019 και 10 παρ. 6 περίπτ. α΄ του ν. 4625/2019, καθώς και του άρθρου 177 παρ. 3 του ν. 4635/2019 θεσπίσθηκαν αλλαγές στον τρόπο συγκρότησης της οικονομικής επιτροπής, της επιτροπής ποιότητας ζωής, καθώς και των Δ.Σ. δημοτικών νομικών προσώπων (Δ.Ε.Υ.Α. κ.λπ.), προκειμένου στα όργανα αυτά να υπάρχει πλειοψηφία της παράταξης του δημάρχου. ● Με την ανωτέρω παραπεμπτική στην Ολομέλεια απόφαση έγινε δεκτό, κατά πλειοψηφία, ότι οι εν λόγω διατάξεις, κατά το μέρος που καταλαμβάνουν την αμέσως επόμενη των εκλογών της 26.5.2019 και της 2.6.2019 δημοτική περίοδο (1.9.2019 – 31.12.2023), παραβιάζουν τα δικαιώματα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι, καθώς και τις αρχές της ελεύθερης και ανόθευτης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης, ως έκφρασης της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας, και της ισότητας των όρων του εκλογικού ανταγωνισμού, σύμφωνα με τα άρθρα 1 (παρ. 1 και 2), 4 (παρ. 1), 5 (παρ. 1), 51 (παρ. 3), 52 και 102 (παρ. 2) του Συντάγματος, δεδομένου ότι τόσον οι εκλογείς όσο και οι εκλεγέντες δημοτικοί σύμβουλοι είχαν συνεκτιμήσει, για τη διαμόρφωση της εκλογικής τους βούλησης, τις ισχύουσες κατά τον χρόνο των εκλογών αυτών ρυθμίσεις του ν. 4555/2018 (άρθρα 76 και 91), με τις οποίες προβλεπόταν η συγκρότηση των προαναφερόμενων συλλογικών οργάνων χωρίς αντίστοιχη ρύθμιση περί πλειοψηφίας της παράταξης του δημάρχου. ● Κατά την, εν μέρει συγκλίνουσα προς την πλειοψηφία και εν μέρει αποκλίνουσα από αυτήν, γνώμη, με τις προεκτεθείσες διατάξεις, καθ’ ό μέρος καταλαμβάνουν τη δημοτική περίοδο που διανύεται μετά τις διενεργηθείσες εκλογές της 26.5.2019 και της 2.6.2019, ο νομοθέτης παρενέβη στη λειτουργία των Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού επιφέροντας δύο βασικές και αλληλένδετες μεταξύ τους αλλαγές στο υφιστάμενο σύστημα: αφενός μετέβαλε τον τρόπο συγκρότησης της οικονομικής επιτροπής και της επιτροπής ποιότητας ζωής, προκειμένου να εξασφαλισθεί σε αυτές η πλειοψηφία της παράταξης του δημάρχου· αφετέρου προέβη σε αθρόα μεταφορά ιδίως στην οικονομική επιτροπή αποφασιστικών αρμοδιοτήτων σημαντικού οικονομικού αντικειμένου, οι οποίες μέχρι τότε ανήκαν στο άμεσα εκλεγόμενο συλλογικό όργανο διοίκησης των δήμων, το δημοτικό συμβούλιο, το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 65 παρ. 1 του ν. 3852/2010, έχει το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας για τα θέματα που αφορούν τον δήμο. Σε αυτό δε το συλλογικό όργανο η παράταξη του δημάρχου ενδέχεται να μην έχει την πλειοψηφία, λόγω της συγκρότησής του με βάση το σύστημα της απλής αναλογικής, φαινόμενο που ανέκυψε κατά τις εκλογές της 26.5.2019 και της 2.6.2019 σε 231 από τους 332 δήμους της Χώρας. Συνεπώς, ο νομοθέτης απέβλεψε στη μεταφορά ορισμένων εκ των εξ ορισμού σημαντικών αρμοδιοτήτων του δημοτικού συμβουλίου σε άλλα έμμεσα συλλογικά όργανα του δήμου, με παράλληλη μεταβολή του τρόπου συγκρότησης των τελευταίων, προκειμένου να εξασφαλίσει σε αυτά την πλειοψηφία της παράταξης του δημάρχου. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι ρυθμίσεις αυτές συνέχονται μεταξύ τους ως ενιαίο σύνολο, έχουν κοινή στόχευση και επεμβαίνουν τόσο στη συγκρότηση των έμμεσων αυτών συλλογικών οργάνων του δήμου όσο και στη λειτουργία, υπό τη συγκρότηση αυτή, των ανωτέρω οργάνων κατά την άσκηση των ανατεθειμένων σε αυτά νέων, σημαντικού χαρακτήρα, αρμοδιοτήτων. Με την επέμβαση ωστόσο αυτή, η οποία έλαβε χώρα αμέσως μετά τη διεξαγωγή των εκλογών και μάλιστα σε χρόνο κατά τον οποίο είχαν ήδη εξαχθεί τα εκλογικά αποτελέσματα, μεταβλήθηκε εκ των υστέρων το πλαίσιο άσκησης του κατοχυρούμενου στο Σύνταγμα δικαιώματος εκλογής των αρχών των Ο.Τ.Α.· και τούτο, διότι η εκφρασθείσα θέληση των εκλογέων είχε διαμορφωθεί κατά συνεκτίμηση, εκτός άλλων, και του ότι, σύμφωνα με την ισχύουσα κατά τις εκλογές αυτές νομοθεσία, οι αποφάσεις που αφορούν σημαντικές αρμοδιότητες του δήμου, όπως αυτές που προαναφέρθηκαν και που αφορούν ζητήματα που κατ’ εξοχήν συνάπτονται με την κατοχυρούμενη στο άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α., θα λαμβάνονται από το δημοτικό συμβούλιο, όργανο διοίκησης του δήμου με άμεση δημοκρατική νομιμοποίηση, απαιτουμένων ενδεχομένως ευρύτερων συναινέσεων για την επίτευξη πλειοψηφίας. Εξ άλλου, κατά τον χρόνο ψήφισης των σχετικών διατάξεων, δεν είχε δοκιμαστεί στην πράξη η εφαρμογή του συστήματος της απλής αναλογικής του ν. 4555/2018, ώστε να δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος η κατά τα ανωτέρω τόσο σοβαρή και έντονη επέμβαση του νομοθέτη στη θέληση των εκλογέων. Για τους λόγους αυτούς, οι προαναφερθείσες ρυθμίσεις, καθ’ ό μέρος καταλαμβάνουν τη δημοτική περίοδο που διανύεται μετά τις εκλογές της 26.5.2019 και της 2.6.2019, έρχονται σε αντίθεση με τις διατάξεις των άρθρων 5 (παρ. 1), 52 και 102 (παρ. 2) του Συντάγματος και, συνεπώς, εφόσον, κατά τη βούληση του νομοθέτη, συνέχονται μεταξύ τους ως ενιαίο σύνολο και δεν μπορούν να εφαρμοσθούν αυτοτελώς, πρέπει να παραμερισθούν στο σύνολό τους ως αντισυνταγματικές και να εφαρμοσθούν κατά τη συγκρότηση των εν λόγω δημοτικών επιτροπών οι προϋφιστάμενες αυτών διατάξεις. Αντιθέτως, κατά την ίδια γνώμη, δεν αντίκεινται στις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις οι ρυθμίσεις που αφορούν την ανάδειξη των μελών των Δ.Σ. δημοτικών νομικών προσώπων (Δ.Ε.Υ.Α. κ.λπ.), καθόσον οι εν λόγω οργανωτικές μεταβολές δεν συνδυάζονται και με μεταφορά αρμοδιοτήτων από άμεσα όργανα διοίκησης του δήμου προς τα αντίστοιχα συλλογικά όργανα των νομικών αυτών προσώπων. ● Κατά τη γνώμη της μειοψηφίας, δεν συντρέχει παραβίαση των ανωτέρω αρχών και δικαιωμάτων, δεδομένου ότι ο ν. 4555/2018 δεν προέβλεπε την άμεση ανάδειξη των μελών της οικονομικής επιτροπής, της επιτροπής ποιότητας ζωής και των διοικητικών συμβουλίων των εν λόγω δημοτικών νομικών προσώπων από το εκλογικό σώμα, αλλά τον ορισμό τους έμμεσα από το δημοτικό συμβούλιο. Εξ άλλου, κατά την ίδια γνώμη, όσον αφορά ειδικότερα την οικονομική επιτροπή και την επιτροπή ποιότητας ζωής, τυχόν αντισυνταγματικότητα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων σε αυτές από το δημοτικό συμβούλιο με τον ν. 4623/2019 δεν επηρεάζει, πάντως, τη συνταγματικότητα των επίδικων περί συγκρότησής τους διατάξεων, αλλά αφορά τη νομιμότητα των αντίστοιχων αποφάσεων των εν λόγω επιτροπών στο πλαίσιο της άσκησης των ανωτέρω μεταβιβασθεισών αρμοδιοτήτων.
